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À partir de cette semaine, STAR lance une série de cinq articles consacrés aux principaux jugements rendus par les Cours de justice dans des contentieux liés au Waqf. À travers ces décisions, il ne s’agira pas seulement de revisiter des litiges anciens ou récents, mais de comprendre comment les tribunaux mauriciens ont balisé, au fil des années, des questions sensibles : qui contrôle le waqf, qui gère les mosquées, qui possède et occupe les biens waqf, comment sont traités les loyers et les expulsions, et quelle procédure utiliser pour contester une décision. Une lecture juridique, mais accessible, pour éclairer un débat aujourd’hui au cœur de l’actualité.
La jurisprudence mauricienne donne une réponse nuancée : le waqf n’est pas contrôlé par une seule main. Le mutawalli assure la gestion quotidienne, mais il agit sous le regard du Board of Waqf Commissioners, dans le cadre du waqfnama (contrat), sous le contrôle ultime de la Cour suprême lorsque la gestion devient litigieuse. Et lorsqu’il s’agit d’une mosquée, la congrégation peut également avoir son mot à dire, notamment dans le choix du mutawalli.
Autrement dit, le waqf n’est ni une propriété privée laissée au bon vouloir d’un administrateur, ni une institution totalement absorbée par l’État. C’est une institution religieuse et patrimoniale encadrée par une architecture de contrôle : mutawalli, Board, Cour et parfois congrégation.
Le mutawalli : gestionnaire, mais pas propriétaire absolu
Le mutawalli est le premier acteur du contrôle. Il administre le waqf, gère ses biens, ses revenus, ses obligations et ses affaires courantes. Mais la jurisprudence montre clairement qu’il n’est pas un propriétaire libre d’agir à sa guise. Il est un administrateur soumis aux termes du waqfnama et à la loi.
Dans « Atchia v Board of Waqf Commissioners — 1954 MR 42 », la Cour rappelle que le Board pouvait intervenir contre un mutawalli jugé inapte. Le jugement note que, si un mutawalli était trouvé inapte à exercer sa fonction, le Board pouvait le révoquer et nommer une autre personne à sa place.
Citation traduite : « Si un mutawalli était trouvé inapte à sa fonction, le Board pouvait le révoquer et nommer une autre personne à sa place. Le Board of Waqf Commissioners se voyait ainsi conférer des pouvoirs quasi judiciaires. »
Ce passage est fondamental. Il signifie que le mutawalli n’est pas intouchable. Sa gestion peut être examinée, critiquée et, dans certains cas, sanctionnée.
Mais la Cour pose aussi une limite importante au pouvoir du Board : la révocation ne peut pas se faire arbitrairement. Le mutawalli doit être informé des griefs et avoir la possibilité de se défendre. « Le pouvoir de révoquer une personne de sa fonction pour une cause légale implique qu’il ne peut être exercé qu’après une audition régulière ou après que la personne concernée a eu la possibilité d’être entendue. »
Dans cette affaire, la Cour accepte que le Board puisse adopter sa propre procédure, mais à condition de respecter les principes de justice naturelle. « Le Board n’était pas tenu de procéder d’une manière technique ou selon une méthode particulière. Il pouvait adopter sa propre procédure, pourvu qu’elle ne soit pas substantiellement irrégulière et qu’elle donne à l’appelant la possibilité de connaître les charges contre lui et d’y répondre dans un délai raisonnable. »
Le message est clair : le Board peut contrôler le mutawalli, mais il doit le faire loyalement.
Le Board : organe central de surveillance
Le rôle du Board ressort avec force dans plusieurs jugements. Il n’est pas un simple organe administratif de façade. Il a une mission de surveillance, notamment sur les biens, les finances, les documents, les plaintes et les comptes.
Dans « Mohammad Iqbal Ismael Ibrahim Kalla v Yussuf Adam Gajra & Anor — 2025 INT 351 », la Cour cite expressément l’article 50 de la Waqf Act. Cet article est crucial pour comprendre le contrôle du waqf. « Le Board peut superviser de manière générale l’administration de tout bien waqf par son mutawalli, conformément aux termes du waqfnama, et, à cette fin, avoir accès au bien waqf. »
La même disposition donne au Board un droit de regard financier. « Le Board peut superviser les finances de tous les biens waqf, exiger chaque année la soumission de comptes dûment audités relatifs à chaque waqf, et soumettre au Président un rapport annuel sur la situation financière de tous les biens waqf. »
Ce passage est particulièrement important dans le contexte actuel. Il montre que l’idée de comptes, de vérification et de surveillance financière n’est pas entièrement nouvelle dans la logique de la Waqf Act. La loi donne déjà au Board un rôle de surveillance générale et financière.
Le Board peut aussi demander des informations et convoquer des personnes. « Le Board peut demander toutes les informations, documentaires ou orales, dont il peut avoir besoin, et convoquer par lettre recommandée toute personne devant lui, y compris le mutawalli, et examiner des témoins sous serment. »
Ce qui veut dire que le Board a déjà un pouvoir d’information, de convocation et d’examen. Le mutawalli peut donc être appelé à rendre des comptes.
Le Board peut recevoir des plaintes
Le jugement « Kalla v Gajra — 2025 » est également important parce qu’il traite du droit de porter plainte au Board. Dans cette affaire, des locataires avaient adressé une plainte au Board contre un managing trustee. Celui-ci avait poursuivi les auteurs de la plainte pour diffamation.
La Cour rejette l’action. Elle considère que les défendeurs avaient utilisé une voie prévue par la loi. « Les défendeurs ont activé un mécanisme de plainte. Ils ont transmis leurs griefs à un organisme qui était habilité par la loi à recevoir de telles plaintes. »
La Cour ajoute que la plainte avait simplement déclenché un processus d’examen. « La lettre du 10 juillet 2020 n’a fait que déclencher une enquête. Le demandeur a eu l’occasion de donner sa version et, ensuite, le Board a décidé de tout suspendre lorsqu’il a été informé qu’une affaire était pendante devant la Cour. »
Ce jugement est important pour une compréhension publique : saisir le Board d’un grief sur la gestion d’un waqf n’est pas automatiquement une attaque diffamatoire. C’est un mécanisme légal de contrôle.
La Cour souligne aussi que le Board ne se précipite pas nécessairement vers une sanction. « Le Board ne prend pas de décisions immédiatement lorsqu’une plainte est reçue ; le processus consiste à enquêter sur l’affaire. »
Ainsi, le Board n’est pas seulement un organe de sanction. Il est aussi un filtre : il reçoit, vérifie, demande des explications et décide s’il faut agir.
Le Board peut nommer un caretaker mutawalli
Dans « Chataroo & Ors v Board of Waqf Commissioners & Anor — 2023 SCJ 421 », la question était de savoir si le Board pouvait nommer un caretaker mutawalli après le décès d’un mutawalli.
Le Board avait nommé une personne à titre provisoire, en attendant d’identifier le descendant le plus qualifié. « En attendant l’identification du descendant mâle le plus qualifié de Haroon Chatharoo, le Board a nommé un caretaker mutawalli afin de ne pas laisser le bien waqf sans surveillance. »
Ce passage est très révélateur. Le Board peut intervenir pour éviter un vide de gestion. Dans la logique de la Cour, un waqf ne peut pas rester sans administration, surtout lorsqu’il y a un conflit de succession ou de légitimité.
Mais le même jugement nuance la nature de ce pouvoir. La Cour indique que les pouvoirs du Board, sous l’article 50, sont de nature « supervisory », c’est-à-dire de surveillance. « Les pouvoirs du Board sous l’article 50 de la Waqf Act sont de nature de supervision, et le Board, lorsqu’il exerce ces pouvoirs, ne peut pas être assimilé à une personne ou un organisme exerçant une fonction judiciaire ou quasi judiciaire. »
Cette phrase est essentielle. Elle permet de distinguer deux niveaux :
le Board supervise et administre certains aspects ;
la Cour tranche lorsqu’une décision doit être juridiquement remise en cause ou lorsqu’un ordre formel est nécessaire.
La Cour suprême : l’arbitre ultime
Même si le Board surveille, la Cour reste l’autorité ultime lorsqu’il y a un conflit grave dans la gestion du waqf.
L’article 53 de la Waqf Act, cité dans « Chataroo — 2023 », donne à la Cour un pouvoir très large lorsqu’il y a allégation de breach of trust ou lorsque les directives de la Cour sont nécessaires pour la gestion du waqf. « En cas d’allégation de breach of trust dans la gestion ou l’administration d’un waqf, ou lorsque les directives de la Cour sont jugées nécessaires pour la gestion ou l’administration d’un waqf, le Board ou toute personne ayant un intérêt dans le bien waqf peut demander à la Cour un ordre. »
Les ordres que la Cour peut accorder sont très larges : révoquer un mutawalli, nommer un nouveau mutawalli, ordonner des comptes et enquêtes, autoriser certaines opérations sur les biens ou établir un scheme. « Les ordres pouvant être obtenus sous cette section comprennent notamment la révocation d’un mutawalli, la nomination d’un nouveau mutawalli, l’établissement d’un scheme et l’octroi de toute autre réparation exigée par la nature de l’affaire. »
La Cour devient donc l’arbitre des conflits de contrôle. Si le Board agit, sa décision peut être contestée. Si le mutawalli est accusé de mauvaise gestion, la Cour peut être saisie. Si un scheme de gestion est nécessaire, la Cour peut le fixer.
Le bon recours : pas toujours la judicial review
Dans « Chataroo — 2023 », les demandeurs avaient choisi la voie de la judicial review pour contester la nomination d’un caretaker mutawalli. La Cour estime que ce n’était pas la bonne voie, car l’article 53 de la Waqf Act offrait un recours plus approprié. « Les demandeurs cherchent en substance la révocation du co-défendeur comme caretaker mutawalli et la nomination du premier demandeur à sa place. Ces réparations sont disponibles sous les articles 53(a) et 53(b) de la Waqf Act. »
La Cour ajoute : « La judicial review est un recours de dernier ressort, qui sera rarement accordé lorsqu’un recours alternatif efficace est disponible. »
Le message est important : pour les conflits internes au waqf, il faut souvent passer par le mécanisme spécifique prévu par la Waqf Act, surtout l’article 53.
La congrégation : un rôle dans le contrôle des mosquées
Lorsque le waqf concerne une mosquée, le contrôle ne peut pas être confisqué par un petit groupe si la mosquée appartient à une congrégation plus large.
Dans « Camp Fouquereaux Mosque — 1987 SCJ 6 », la Cour reconnaît le rôle de la congrégation dans le choix du mutawalli. « La mosquée sera gérée par un mutawalli nommé parmi la congrégation musulmane de celle-ci, dans une zone à être déterminée par le Board of Waqf Commissioners. »
La Cour ajoute que le Board doit superviser le processus électoral. « Le Board supervisera la préparation de la liste des membres de la congrégation et le mode de nomination du mutawalli selon les règles qu’il jugera appropriées d’établir. »
Ce jugement est capital pour les mosquées. Il dit que la gestion ne doit pas être capturée par une association ou une faction si l’ensemble de la congrégation est concerné. « La suggestion selon laquelle toute la congrégation devrait avoir son mot à dire dans le choix d’un administrateur est logique et pleine de sens. Si les membres de l’association constituent une majorité de la congrégation, ils n’ont rien à craindre ; s’ils sont minoritaires, il ne serait pas juste qu’ils détiennent un intérêt de contrôle. »
C’est une phrase très forte. Elle dit, en substance : celui qui est minoritaire dans la congrégation ne peut pas confisquer le contrôle de la mosquée.
Le contrôle électoral : qui peut voter ?
La question du contrôle passe aussi par la liste électorale. Qui est membre de la congrégation ? Qui peut voter pour choisir le mutawalli ?
Dans « Jahaly v Board of Waqf Commissioners — 2016 SCJ 55 », le litige portait sur la liste des électeurs pour l’élection du mutawalli de Masjid-E-Kooba.
La Cour relève que le Board avait admis un principe important. « Toute personne dont il est prouvé qu’elle ne fréquente pas régulièrement la congrégation de la Masjid-E-Kooba ne sera pas habilitée à voter à l’élection. »
Mais la Cour refuse de trancher cette question uniquement sur affidavit. Il faut des preuves. « La question de savoir si une personne fait partie de la congrégation ne peut être déterminée qu’après audition de preuves, et certainement pas sur la base de preuves par affidavit. »
Cela signifie que le contrôle d’une mosquée passe aussi par une question très concrète : qui est reconnu comme membre actif de la congrégation ? Ce n’est pas une simple déclaration politique ou communautaire. Il faut des preuves.
Le contrôle officiel contre le contrôle de fait
Dans « Quwwat-ul Islam Mosque Society v Quwwat Medine Mosque Society — 2010 », la Cour décrit une situation fréquente : une partie exerce un contrôle de fait, tandis que l’autre détient le contrôle officiel. « Le contrôle officieux était entre les mains d’une partie et le contrôle officiel entre les mains de l’autre ; une telle situation était appelée à exploser tôt ou tard. »
Cette formule résume beaucoup de litiges waqf. Sur le papier, une personne ou une institution peut être reconnue. Mais sur le terrain, une autre peut détenir les clés, contrôler l’accès, gérer les fidèles ou administrer les bâtiments. La Cour cherche alors à distinguer les droits de propriété, les droits sur les bâtiments et les droits de gestion. « Dès lors que les trois catégories de droits sont distinguées — les droits de propriété sur le terrain, les droits sur les bâtiments, et les droits de contrôle et de gestion — il est possible de concevoir une formule appropriée de représentation dans la gestion des institutions. »
Ce passage montre que le contrôle du waqf n’est pas toujours simple. Il peut être divisé entre plusieurs couches : propriété, bâtiment, accès, congrégation, mutawalli, Board et Cour.
Lecture simple
La jurisprudence permet donc de répondre ainsi à la question : qui contrôle le waqf ?
Le mutawalli gère, mais il ne possède pas un pouvoir absolu.
Le Board of Waqf Commissioners surveille, exige des comptes, peut demander des informations, convoquer des personnes, recevoir des plaintes, superviser les finances, tenir le registre des waqfs et, dans certains cas, intervenir pour éviter un vide de gestion.
La Cour suprême tranche les conflits majeurs : nomination ou révocation de mutawalli, breach of trust, scheme de gestion, comptes, enquêtes et direction générale lorsqu’elle devient nécessaire.
La congrégation, dans le cas des mosquées, peut avoir un rôle dans le choix de l’administrateur, surtout lorsque la mosquée appartient à une communauté de fidèles et non à une faction fermée.
La formule la plus simple serait donc :
Le waqf est administré par le mutawalli, surveillé par le Board, arbitré par la Cour et, lorsqu’il s’agit d’une mosquée, légitimé par la congrégation.
