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Sept ans après l’abrogation de l’article 370, le Jammu-et-Cachemire n’est plus le même. Statut constitutionnel, règles de résidence, accès à la terre, découpage électoral et contrôle administratif : depuis 2019, New Delhi a engagé une transformation profonde d’un territoire disputé que beaucoup qualifient de « settler colonialism ».
Point de départ : 5 août 2019. C’est la date qui a bouleversé l’histoire récente du Cachemire. Le gouvernement BJP de Narendra Modi a mis fin au régime particulier dont bénéficiait le Jammu-et-Cachemire en vertu de l’article 370 de la Constitution indienne. Le lendemain, les dispositions essentielles de cet article devenaient inopérantes.
L’opération ne s’est pas limitée à une réforme constitutionnelle. Le Parlement indien a également adopté la Jammu and Kashmir Reorganisation Act, 2019, qui a transformé l’ancien État en deux territoires de l’Union : le Jammu-et-Cachemire et le Ladakh. Le texte a profondément modifié l’architecture institutionnelle de la région.
Pour New Delhi, cette décision devait mettre fin à un régime considéré comme un obstacle à l’intégration complète du territoire à l’Inde. Le gouvernement affirme depuis que cette transformation a permis d’étendre les mêmes lois et droits au Jammu-et-Cachemire que dans les autres régions indiennes et de favoriser le développement économique et la sécurité.
Mais pour une grande partie des partis politiques cachemiris et des opposants à la réforme, il s’agissait d’une décision unilatérale imposée alors que le territoire était placé sous administration directe de New Delhi.
Un paradoxe juridique
La question n’est d’ailleurs pas uniquement politique. Elle a été portée devant la Cour suprême indienne.
En décembre 2023, la Cour suprême a finalement validé l’abrogation de l’article 370, considérant notamment que cette disposition était temporaire et que le Jammu-et-Cachemire ne disposait pas d’une souveraineté interne distincte de celle de l’Inde.
La plus haute juridiction indienne a toutefois ordonné que des élections législatives soient organisées et a pris acte de l’engagement du gouvernement central de restaurer le statut d’État du Jammu-et-Cachemire.
Le débat n’est donc pas clos. Sept ans après les décisions de 2019, le territoire demeure un Union Territory, et les demandes de restauration du statut d’État persistent.
Qui est désormais un « résident » du Cachemire ?
L’un des changements les plus sensibles est intervenu en 2020 avec la création du système de « domicile certificate ».
Avant 2019, le régime particulier du Jammu-et-Cachemire réservait certains droits — notamment en matière d’emploi public et de propriété — aux personnes reconnues comme résidents permanents de l’ancien État.
Après l’abrogation de l’article 370 et de l’article 35A, la notion de « Permanent Resident » a été progressivement remplacée par celle de « domicile ». Le gouvernement du Jammu-et-Cachemire a officiellement supprimé les références aux anciens « permanent residents » dans les textes concernés.
Le nouveau système permet notamment à certaines personnes ayant résidé dans le territoire pendant quinze ans, ou y ayant étudié pendant sept ans dans certaines conditions, d’obtenir un certificat de domicile.
Le changement est considérable : la question n’est plus seulement de savoir qui est originaire du Cachemire, mais qui peut désormais acquérir juridiquement le statut ouvrant accès à certains droits locaux.
Des millions de certificats délivrés
Les chiffres officiels donnent une idée de l’ampleur de l’opération. Au 31 décembre 2020, plus de 3,23 millions de certificats de domicile avaient déjà été délivrés, sur plus de 3,54 millions de demandes reçues. Le gouvernement Modi précisait alors que plus de 3,1 millions de certificats concernaient des personnes déjà titulaires ou dépendantes d’anciens certificats de résident permanent.
Le phénomène s’est poursuivi. En 2025, une réponse du gouvernement du Jammu-et-Cachemire indiquait que 83 742 certificats avaient été délivrés à des personnes qui n’étaient pas auparavant considérées comme des « state subjects », sur 3,51 millions de certificats délivrés durant la période concernée.
Pour New Delhi, il s’agit de corriger des discriminations anciennes et de donner des droits à des populations vivant parfois depuis des décennies dans la région.
Pour les opposants, le changement de définition du domicile constitue l’un des instruments permettant, à terme, de modifier la composition sociale et politique du territoire.
Accusations de « settler colonialism »
Certains chercheurs et observateurs analysent les transformations engagées depuis 2019 à travers le prisme du « colonialisme de peuplement » (settler colonialism). Selon l’anthropologue politique Ather Zia, il s’agit d’un processus qui se construit progressivement, où différentes mesures adoptées au fil du temps se renforcent mutuellement.
Elle estime que ces changements participent à une restructuration du contrôle exercé sur les terres, la représentation politique et la souveraineté des populations autochtones. « Dans cette lecture, la modification du cadre juridique, les politiques d’expropriation foncière, l’ingénierie démographique, la militarisation accrue et la transformation profonde de la gouvernance ne constituent pas des mesures isolées, mais les différentes composantes d’une même évolution », explique-t-elle.
Ather Zia souligne que leurs effets cumulés ont profondément transformé la vie quotidienne au Cachemire. Elle évoque notamment une incertitude et une crainte accrues concernant l’accès à la terre, ainsi qu’un recul de la représentation politique et une restriction des activités liées au journalisme, à l’activisme et à la société civile.
Pour Muhammad Junaid, professeur au Massachusetts College of Liberal Arts, les changements intervenus après 2019 s’inscrivent dans une stratégie visant à « désarmer politiquement » les Cachemiris en tant que peuple. Selon lui, cette dynamique relève d’une histoire plus large de contrôle impérial du Cachemire.
Le professeur Junaid estime que l’expérience d’autres territoires et d’autres périodes historiques présente des similitudes avec la situation cachemirie. Il décrit notamment une population désormais gouvernée par des bureaucrates considérés comme impériaux, sans véritable pouvoir sur sa propre administration.
« Dans cette perspective, le ‘settler colonialism’ désigne donc moins une mesure particulière qu’un processus cumulatif visant à transformer durablement les structures foncières, politiques et démographiques d’un territoire », souligne-t-il.
La terre : l’autre bataille silencieuse
La transformation ne concerne pas uniquement les papiers d’identité. Les restrictions qui limitaient auparavant l’accès des non-résidents à certaines catégories de terres ont été progressivement démantelées ou modifiées après 2019. Des dispositions foncières et de développement ont notamment été adaptées afin de permettre davantage d’investissements venant de l’extérieur.
C’est ici que le débat prend une dimension particulièrement sensible. La terre n’est pas une simple marchandise au Cachemire. Dans une région marquée par un conflit territorial vieux de plusieurs décennies, posséder une terre, s’y installer et y développer une activité économique peuvent également avoir une dimension politique et démographique.
C’est précisément ce cumul — domicile, propriété, investissement et représentation politique — qui nourrit l’accusation de « settler colonialism » formulée par certains chercheurs et militants.
Gerrymandering…un instrument de pouvoir
Un autre changement mérite une attention particulière : la délimitation des circonscriptions électorales.
En 2022, la Commission de délimitation a fixé à 90 le nombre de circonscriptions de l’Assemblée, dont 43 dans la région de Jammu et 47 dans celle du Cachemire. Neuf sièges ont également été réservés aux Scheduled Tribes.
Ce découpage peut apparaître comme une opération technique destinée à tenir compte de l’évolution démographique et administrative. Mais au Cachemire, la représentation électorale est loin d’être une question neutre.
La vallée du Cachemire, majoritairement musulmane, et la région de Jammu, où la composition religieuse est différente, n’ont pas les mêmes intérêts politiques. Toute modification de la carte électorale peut donc avoir des conséquences sur l’équilibre des pouvoirs.
Les détracteurs du redécoupage accusent ainsi New Delhi de chercher à renforcer le poids politique de Jammu en pratiquant le Gerrymandering. Le gouvernement indien rejette cette lecture et affirme que la Commission a appliqué des critères légaux, démographiques et géographiques.
Mais pour certains observateurs, le point essentiel est ailleurs : le pouvoir ne se modifie pas nécessairement en changeant les frontières. Il peut aussi se modifier en changeant les règles qui déterminent qui vote, qui peut posséder, qui peut s’installer et combien de sièges revient à chaque région.
Le droit international : là où commence la controverse
C’est ici que le dossier devient particulièrement complexe.
Le Cachemire est reconnu depuis des décennies comme une question disputée au niveau international. Le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté plusieurs résolutions sur le Jammu-et-Cachemire depuis 1948, notamment sur la question de son statut et de la possibilité d’un règlement tenant compte des souhaits de la population.
Les adversaires de la politique indienne estiment que les changements de 2019 et ceux qui ont suivi modifient unilatéralement les paramètres d’un territoire dont le statut demeure contesté.
Un autre argument juridique porte sur le droit humanitaire.
L’article 49 de la IVe Convention de Genève interdit notamment à une puissance occupante de transférer une partie de sa propre population civile dans le territoire qu’elle occupe.
C’est sur cette disposition que s’appuient certains critiques pour établir un parallèle avec la situation au Cachemire.
Mais l’application de ce régime juridique au Jammu-et-Cachemire dépend notamment de la qualification juridique du contrôle exercé par l’Inde sur le territoire. New Delhi rejette précisément la notion selon laquelle le Jammu-et-Cachemire serait un territoire étranger occupé par l’Inde et considère la région comme faisant partie intégrante de son territoire.
Une transformation par petites touches
Pris séparément, aucun de ces changements ne suffit à démontrer l’existence d’un projet de transformation démographique.
Car pour le gouvernement Modi, l’abrogation de l’article 370 est présentée comme une réforme constitutionnelle ; le nouveau système de domicile reflète une harmonisation administrative ; la libéralisation foncière est décrite comme une politique d’investissement alors que la délimitation électorale est présentée comme une opération technique.
Mais lorsque ces mesures sont placées sur une même ligne temporelle, elles dessinent un changement beaucoup plus profond.
Le statut juridique change. Les règles de résidence changent. Les règles foncières changent. La représentation politique change. Et le contrôle administratif reste entre les mains de New Delhi.
C’est cette combinaison qui explique pourquoi les critiques de l’Inde parlent d’une transformation structurelle du Cachemire.
La question fondamentale devient alors : une puissance peut-elle transformer progressivement les conditions démographiques, économiques et politiques d’un territoire disputé tout en affirmant qu’il ne s’agit que d’une réforme administrative interne ?
LE SAVIEZ-VOUS ?
Le Cachemire n’est pas seulement une région. Le territoire historique du Jammu-et-Cachemire est aujourd’hui administré par plusieurs autorités. L’Inde contrôle le Jammu-et-Cachemire et le Ladakh ; le Pakistan administre l’Azad Jammu-et-Cachemire et le Gilgit-Baltistan ; la Chine contrôle notamment l’Aksai Chin.
C’est l’une des raisons pour lesquelles le terme « Cachemire » ne désigne pas aujourd’hui une seule entité administrative ou politique.
